[14]在另一个案例中，如果有一个私有牧场，这个牧场有多个管理者，牧民在其中放牧必须得到伴随一定费用的每个管理者的同意，结果可能是谁都不能在里面放牧，造成资源的闲置和浪费。

[19]除此之外，通过中央经济工作领导小组、中央外事工作领导小组特别是十八届三种全会后成立的一系列小组，三位一体的最高领导人事实上主导着中国的内政和外交，国务院成为具体政策的执行机构，而根据八二宪法的规定，国务院对全国人民代表大会及其常务委员会负责和报告工作，而非对国家主席负责和报告工作，八二宪法已然发生了一定程度上的结构性的变迁。[2] 为什么设立监察委员会而非监察院，目前未见权威的解释。

[4]党政（国）机关的合署办公源于中国特殊政党制度与国家体制，一方面要坚持党在政治上、思想上、组织上的领导，一方面又坚持人民当家做主，这样一种辩证统一关系催生出中国特色的政法体制，党的机构与国家机构既相互关联又有所分别，并在宪法中得以体现，这是探讨监察体制改革和监察委员会设立的宪制基础，而这一宪制基础也必将被监察体制改革重新塑造。[7] 八二宪法体制的核心是党与人民之间的关系。但如果进一步深入讨论，这一委因其合署办公，有别于之前的一府两院，其党与国一体化的特殊性质具有重要的宪制意义。[24] 周林刚：《中国宪法序言正当化修辞的时间意识》，《中外法学》2016年第3期，第589页。[8] 一个初步的讨论，可参加翟志勇：《宪法中的中国：对民族国家与人民共和国意象的解读》，《文化纵横》2010年第6期，第75-81页。

早在1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇讲话中就已经为八二宪法的制定提出了指导原则，这篇讲话的核心是权力不宜过分集中、兼职、副职不宜过多、着手解决党政不分、以党代政的问题，邓小平明确指出：关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。[5] 法学界尚未对党的领导与人民当家做主的辩证统一进行充分的理论化处理，这一辩证统一目前主要停留在政治层面上，法学界如何对此进行理论化处理并作出具体法权安排，依然是有待完成的艰巨任务。[35]我国《宪法》中的重要条款在《民族区域自治法》中却效力存疑，逻辑上颇为吊诡。

[16]这种颇具因袭主义(conventionalism)色彩的制度格局，[17]虽然是我国《民族区域自治法》作为基本法律的应有之义，[18]但当其欲以核心法律规范的身份介入核心、重大或政治性较强的民族问题(包括某些中央与民族自治地方重大关系问题)时，规范位阶无疑将成为重大的制度掣肘。第三，目前上级国家机关职责的运行中存在怠于履行的问题，这就要求相应的法律责任具有足够的惩罚性和震慑性，但《若干规定》对此仅在其第32条第1款笼统规定各级人民政府行政部门违反本规定，不依法履行职责，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，这难以对不作为问题给予切实、有力的追责。如关凯曾指出：在民族区域自治制度中，民族因素是从属的(大多数自治及地方的自治民族在当地人口总量中的比例并不占多数)，主要的因素是区域因素，这样国家与民族自治地方之间的关系更接近于中央政府与地方政府之间的关系，而不是国家与族群社会的关系。民族区域自治法律规范的有限性使得我国《民族区域自治法》相关法律规制功能的相对重要性进一步提升。

参见何平立主编：《西方政治制度史》，中国政法大学出版社2015年版，第11页。然而在一般规范法学看来，法律序言的效力是存疑的，正如凯尔森(Hans Kelsen)指出的：(序言)通常并不规定对人的行为的任何固定规范，因而也就缺乏法律上有关的内容，具有一种与其说法学上的性质倒不如说是意识形态的性质，如果将它去掉的话，法律的真正意义通常也不会起丝毫变化。

[55]向巴平措：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国民族区域自治法〉实施情况的报告》(在第十二届全国人民代表大会常务会员会第十八届会议上)， http://www. npc. gov. cn/npc/xinwen/2015-12/22/content_1955659. htm,2016年12月9日访问。参见朱应平：《民族区域自治地方人大常委会是自治机关》，《人大研究》2015年第7期。[9]李宝奇：《民族区域自治法学》，法律出版社2013年版，第53-55页。此章共27条，占该法条文总数的36…5%，亦是该部法律中篇幅最大的一章。

明确规范的意思表示是赋予确定法效果的前提。第一，针对我国《民族区域自治法》前述第二类缺憾，我国《立法法》提供了相对细化的实施方案。其二，宣示性、促进性色彩较强。第一，聚焦民族自治地方。

[48]参见前注[26]，熊文钊、郑毅文。笔者认为，中央与地方关系法制化建构问题的解决至少可从如下五个方面着手。

前者指基于有洞察力的智慧(discerning wit)发现文本含义，后者指在不抛弃文本的前提下，基于虚构的幻影(imaginative vision)创造性、政治性地探求规范内涵。[71] 再次，作为努力方向，应推动既有法律规范的修改完善以回应现实法治需求。

[7] 作为中央立法层面的核心调整规范，我国《民族区域自治法》是民族区域自治制度的核心法律规范。这既彰显了其由全国人大(而非其常委会)通过的特殊地位，也预设了其与其他法律中相关条款的统领—配合关系。[52]第二，聚焦特定的民族自治地方。其一，关于民族自治地方自治权限的条款，典型体现为该法第三章自治机关的自治权的规定。虽然我国的地方制度呈现一体多元特征，但不论是何种类型的中央与地方关系，在一些基本问题上仍然具有共性，如事权划分的原则和概括性范围、财力划分的基本原则和概括性范围、动态关系协调的基本原则、纠纷争议解决机制等。例如，我国《立法法》8条和第9条就法律和行政法规这两类主要中央立法形式的规制范围予以明确，我国《立法法》72条第2款明确赋予并限制自治州的地方性法规制定权，我国《立法法》82条第2款明确赋予并限制自治州的地方政府规章制定权，[41]我国《立法法》72条第4款将中央(全国人大常委会和国务院)对自治州开始制定地方性法规的时间的掌控限制确定为备案而非批准，我国《立法法》90条通过确认自治法规中变通规定的优位的形式向民族自治地方变相下放中央立法权，我国《立法法》96条和第97条赋予全国人大常委会和国务院对民族自治地方相应立法行使的审查与撤销权等。

三是责任条款，其主要集中在规范个体自我完善的层面。熊文钊、郑毅：《试析民族区域自治法中的软法规范》，《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2011年第4期。

[55]第三，既有的自治条例往往在设有赋予权力和职责条款规定的同时，未设置与之配套的责任条款，一定程度上放大了我国《民族区域自治法》法律责任缺失所诱发的消极影响的奶酪效应。第二，核心法特征导致我国《民族区域自治法》无法全面观照中央与民族自治地方关系的各项制度细节。

[70]典型成果如张兆松：《检察解释与审判解释冲突的解决》，《法学》1997年第5期。[76]这类基础性规范恰恰是目前所缺失的和亟需的。

郑毅，法学博士，中央民族大学法学院副教授。[61] 其他法律规范对中央与民族自治地方关系的调整，最大弊端是过于分散，查找相关规范并建立适当的逻辑关联并非易事，这就阻碍了法律有机解释的标准的实际建立，不利于对规整脉络中许多条文间事理上的一致性、对法律的外部安排及其内在概念体系的考虑，[62]进而影响对具象央地关系实施法律调整的效率。因此，只有借助基础性的中央与地方关系专门法方能从根本上建构实质、规范的整合框架。参见郑毅：《自治机关的构成与自治州制定地方性法规的授权逻辑》，《贵州民族研究》2015年7期。

[27]这种与其他类型央地关系作比较的典型例子是将中央与民族自治地方关系同中央与特别行政区关系的比较。[41]值得一提的是，我国《立法法》第80条并未直接界定部门规章的立法事项，但由于该法第82条对地方政府规章的规制范围相对明确，这就在一定程度上间接实现了央地规章事项的畛域划分。

[10]有趣的是，上级国家机关虽然是我国《民族区域自治法》的重要概念，但现行我国宪法第4条第2款和第122条实际上以国家代之。[76]笔者曾对这些问题作过系列研究。

这样，在形式上，我国《民族区域自治法》容易被误解为一个例外，因为其第六章以专章的形式规定了上级国家机关的职责。[42] 《地方组织法》补充效应的局限在于，相关阐述体系的建构具有较强的主观性特征。

一方面，在立法目标上，其作为针对我国《民族区域自治法》第六章的细化规定，有效缓解了第六章的相关条款规定过于抽象导致的实施性不足问题。此后，1975年宪法第3条、1978年宪法第3条和1982年宪法第3条均对该原则继续予以明确。不过，这并不涉及中央与民族自治地方关系问题，且此类规定在自治条例中亦属少见。蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第172页。

参见[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第102页。[16]如近年来学界热议的设立民族自治市的问题，虽然不失为一条释放城市化与民族区域自治间张力的有效途径，但绝非仅凭我国《民族区域自治法》相关条款的调整即可为其提供相应法制基础的，其势必以我国《宪法》第30条的修改为前提。

一方面，由于《若干规定》仅为行政法规，规范位阶和效力位阶均不高，这就自然决定了其辅助我国《民族区域自治法》实施的配角地位。规范史的简要考察显示，1954年宪法第72条最早在宪法层面确立了上级国家机关的提法，其可溯至1952年《民族区域自治制度实施纲要》第六章中上级人民政府的提法(当时的人民政府实为立法、行政、司法三位一体结构)。

[73]至于自治区的观望情绪和积极性调动的问题，则须寄希望于中央依据我国《宪法》3条第4款充分发挥地方的主动性、积极性规定的充分实施以及优化其与自治区关系的法治理念的主动作为。来源：《政治与法律》2018年第3期。

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